Centrum im. Adama SmithaPierwszy Niezależny Instytut w Polsce od 16 września 1989 roku

POLITYKA A SYSTEM PODATKOWY

Kamil Zubelewicz

POLITYKA A SYSTEM PODATKOWY

 

Definicja problemu

 

Podatek definiuje się jako określone ustawowo świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, nieodpłatne, ponoszone na rzecz związków publicznych[1]. W definicji tej zauważyć można elementy, wskazujące na powiązania kwestii podatkowych z polityką. Podatki są bowiem: ustawowo określane, przymusowe i ponoszone  na rzecz związków publicznych.

Sam sposób określania wysokości i konstrukcji podatków jest sposobem stricte politycznym. Polityczne są również jego gwarancje, zawarte w konstytucji[2]:

Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku następuje w drodze ustawy.

Takie zakotwiczenie systemu podatkowego wynika z faktu, że na wolnym rynku nie wykształcił się dotychczas żaden model świadczenia na rzecz związków publicznych, który gwarantowałby wypełnianie przez nich przynajmniej zadań państwa–minimum. Obecnie w Polsce poziom darowizn na rzecz Skarbu Państwa jest niezauważalny na tle 40% PKB, jaki przepływa przez sektor finansów publicznych. Tym samym przymus podatkowy będzie wyraźnie dostrzegalny. Jeżeli związki publiczne nie zgłoszą zapotrzebowania na środki pieniężne to zniknie potrzeba, dla której system podatkowy funkcjonuje. Zdarzenie takie traktować można jako całkowicie nieprawdopodobne – żaden polityk ani doradca podatkowy dotychczas nie chciał ubezpieczyć się na wypadek zaistnienia takich okoliczności...

Polityka a wysokość wpływów podatkowych

 

Z natury systemu podatkowego wynika, że jest on pochodną polityki. Polityka podatkowa ma jednak dość szczególna właściwość – to ona właśnie ma dostarczyć środków na realizację innych polityk. Jak jednak powinno określać się wysokość owych środków?

Istnieją dwie postawy wobec tego zagadnienia. Politycy (bo to oni ustanawiają podatki) mogą:

1) oszacować, o jakie środki można członków społeczeństwa zubożyć, i do tej kwoty dostosowywać wydatki (model możliwości)

albo

2) oszacować, jakich wydatków społeczeństwo oczekuje, i do tej kwoty dostosować podatki (model potrzeb).

Oba te modele mają swoich zwolenników i przeciwników, jednakże politycy zdecydowanie preferują tylko jeden z nich. Ten, który gwarantuje wyższe wpływy z podatków, a tym samym większą władzę. Ponieważ potrzeby są immanentnie większe od możliwości, to właśnie drugie z powyższych podejść jest stosowane w praktyce. Konsekwencją tego musi być zbyt wysoka konsumpcja dóbr „zamawianych” przez związki publiczne.

Sytuacja taka może mieć również swoje uzasadnienie ekonomiczne. Wzrost zamożności społeczeństwa oznacza, że coraz większa część jego dochodów może być przeznaczona na potrzeby wyższego rzędu, także te definiowane przez polityków. W przeciwnym wypadku ich aspiracje byłyby nieosiągalne.

 

Polityka a trwałość rozwiązań podatkowych

 

Polski system podatkowy składa się co najmniej z kilkudziesięciu ustaw
i kilkuset aktów wykonawczych. Ich policzenie i wymienienie zdecydowanie wykraczałoby poza ramy niniejszej pracy. Bezpośrednio dotycząca wszystkich ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych uchwalona została 26 lipca 1991 roku. Jeszcze przed osiągnięciem wieku gimnazjalnego przeszła ona 80 (słownie: osiemdziesiąt) operacji oraz dwa zabiegi chirurgii plastycznej[3]. Wydano 108 aktów prawnych w celu jej wykonania, zmieniła 16 innych a dalsze 42 uchyliła lub uznała za uchylone. Czytelnik nie zdający sobie z tego sprawy winien jak najszybciej naprawić swój błąd – nieznajomość prawa szkodzi, a konsekwencje są szczególnie uciążliwe. Problem ten jest już tak nabrzmiały, że nawet ... Ministerstwo Finansów w swych broszurach informacyjnych podało już nieaktualny wykaz pomocy naukowych, uprawniających do ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych[4]!

            Imponujące rozmiary politycznej twórczości na gruncie prawa podatkowego fragmentarycznie obrazuje poniższa tabela[5]:

 

Ustawa

Data
uchwalenia

(ii)Liczba

(iii)nowelizacji

Nowelizacje
rocznie

Liczba aktów

zmienionych

wykonujących

uchylonych

O podatku dochodowym

od osób fizycznych

26.07.1991

80

6,6

16

108

42

O podatku dochodowym

od osób prawnych

31.01.1989

9

3

5

29

18

15.07.1992

72

6,5

10

55

18

O podatku od towarów i usług i podatku akcyzowym

08.01.1993

44

4,4

13

223

69

O podatkach i opłatach

lokalnych

12.01.1991

22

1,8

4

43

2

O podatku rolnym

15.11.1984

20

1

4

64

6

O podatku leśnym

30.10.2002

1

1

3

0

0

O podatku od spadków i

darowizn

28.07.1983

18

0,9

0

68

4

O systemie ubezpieczeń

społecznych

25.11.1986

16

1,3

9

25

12

13.10.1998

28

5,6

26

43

18

Suma

 

310

 

90

658

189

 

 

Szczególnie niepokojący jest tu wskaźnik nowelizacji. Ponieważ za każdym razem obowiązywać one mogą od 1 stycznia następnego roku, nie powinny być one dokonywane częściej niż raz na rok. Nie wywoła żadnych efektów fiskalnych siedmiokrotna zmiana ustawy w ciągu roku, oprócz konieczności  publikacji tych zmian i marnowania czasu pracy parlamentarzystów. Szczególnie niepokojącym przypadkiem jest ustawa o podatku leśnym, uchwalona 30 października 2002 roku i zmieniona 23 listopada tego samego roku!

Stopień ingerencji polityków w system podatkowy może być, oczywiście nie wprost, wyceniony. Zbiór wszystkich aktów prawnych poświęconych prawu podatkowemu kosztuje od kilku już lat 200 zł, a jego bieżąca (co 2 miesiące) aktualizacja blisko ... 180 zł w skali roku. Po 14 miesiącach zatem bardziej opłaca się kupić nowy zestaw przepisów, niż 7 aktualizacji do poprzedniego zbioru. Prawo podatkowe (konkretnie zbiór aktów prawnych) niejako amortyzuje się w Polsce już po okresie 14 miesięcy i to nie ze względu na wysoki postęp w tej dziedzinie, jak w przypadku technologii komputerowej... Prawo podatkowe jak widać nie jest już właściwie „majątkiem trwałym”....

 

Polityka a struktura systemu podatkowego

 

Nietrwałość systemu podatkowego powoduje, że cały czas dyskutuje się na temat jego zmiany. Dyskusje te toczą się między politykami oraz przedstawicielami poszczególnych lobbies gospodarczych. W tej politycznej batalii umyka częstokroć sedno poszczególnych konstrukcji podatkowych. Jeżeli nie jest ono dostrzegane, nie może być faktycznie zmienione. Powoduje to marnowanie czasu na wywody na temat dobrodziejstw czy też szkodliwości zmniejszenia stawki danego podatku (np. CIT) o 3 punkty procentowe, co w efekcie końcowym zaowocuje... co najwyżej siedmiopromilowym uszczupleniem wpływów do sektora publicznego. Dyskusja na tym poziomie ma znaczenie w przypadku badania poziomu alkoholu we krwi, a wszyscy wierzyć chcemy, że nie to zaprząta umysły PT Parlamentarzystów...

            Tymczasem warto jest popatrzeć na rzeczywiste rezultaty decyzji politycznych w sferze systemu podatkowego i zamiast operować procentami od niewielkich kwot spojrzeć na system jako na całość. Całość przychodów sektora publicznego prezentuje się bowiem następująco: około 40 różnych źródeł przynosi 289 mld złotych przychodów publicznych, z czego pierwszych 8 daje łącznie... 80% wszystkich wpływów, a pierwsze 16 – blisko 95%. Słynna reguła zarządzania „20:80” sprawdza się nawet w polityce podatkowej. Niestety, politycy uparcie nie chcą wysunąć z niej wniosków, wciąż mnożąc źródła przychodów publicznych[6] (vide załączona tabela)

 

Polityka a wizje systemu podatkowego

 

Przemożny wpływ na kształt każdego systemu podatkowego ma wizja polityków tworzących dany system. Wizja „22%” opanowała kiedyś twórców „Białej księgi” tak, że chcieli obniżyć podatki poprzez ich podwyższanie. Tym samym upadła na długie lata koncepcja liniowości podatku pobieranego od osób fizycznych.

            Kolejna wizja polityczna niestety funkcjonuje w praktyce. Dzięki jej realizacji system podatkowy stał się swoistym perpetuum mobile. Tak – ten drobny wkład w fizykę polityczną obowiązuje w Polsce kolejny już rok, niestety nie wiadomo tylko, co napędza. Co roku bowiem budżet państwa dopłaca do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /FUS/, ostatnio ponad 20 mld złotych. FUS z kolei wypłaca 90 mld rent i emerytur, z których to ich beneficjenci muszą zapłacić... podatek dochodowy od osób fizycznych (około 12 mld złotych) do budżetu państwa. W kolejnym roku budżet państwa znowu daje dotację do FUS, FUS wypłaca emerytom świadczenie netto i podatek, który wraca do budżetu itd. itd... Na szczęście jest to tak naprawdę „tylko” miliard złotych, który taką wędrówkę odbywa co miesiąc.

Wizja powszechności składania deklaracji PIT dotyka również wszystkich pracowników sfery budżetowej: państwo najpierw wypłaca im pensję netto wraz z podatkiem, po czym podatek (uszczuplony trochę o odliczenia) wraca do budżetu państwa. I tak co roku!

 

Polityka a funkcje systemu podatkowego

 

Politycy, jak widać, traktują system podatkowy nie tylko jako źródło dochodów gromadzonych na realizację innych polityk. Za jego pomocą wyręczają wręcz te polityki – w przypadku powyższym np. „tworzą” nowe miejsca pracy w administracji, „aktywnie” walcząc z bezrobociem. Szczególna rolę odgrywają tu wszelkie różnice w stawkach opodatkowania oraz ulgi i zwolnienia. Te różnice w opodatkowaniu oznaczają dodatkowe transfery, których wielkości społeczeństwo i parlamentarzyści często nie są świadomi. Uniemożliwia to z kolei prowadzenie spójnej polityki społecznej, przez co wysokość transferów do danej jednostki ogółem nie jest nikomu tak naprawdę znana. Prowadzi to w sumie do dość groźnych paradoksów: przeciętnie zarabiająca rodzina może jednocześnie otrzymywać dla swoich dzieci darmowe studia (w tym dwa kierunki), stypendium naukowe (na dwóch uczelniach), akademik, kredyt studencki, ulgę w postaci 19% stawki podatku dochodowego oraz, w pewnych okolicznościach, szansę odliczenia wydatków na pomoce naukowe i na budowę mieszkania. Taka polityka socjalna po prostu nie może być efektywna. Obarczanie przez polityków systemu podatkowego pozafiskalnymi funkcjami tylko utrudnia jej prowadzenie.

 

 

 

Polityka a przedmiot opodatkowania

 

Wpływ polityki na system podatkowy częstokroć obnaża zupełne niezrozumienie istoty zjawisk ekonomicznych. Owocuje to z kolei wspomnianym już nieładem w sferze prawnej. Rozpatrzmy konkretny przypadek:

Doktorant X. prowadzi zajęcia ze studentami, za które otrzymuje określone wynagrodzenie. Jak wysoki podatek w stosunku do dochodu zapłaci doktorant? Prawidłowa odpowiedź brzmi niestety: nie wiadomo! Istnieje tu bowiem szereg możliwości:

1)    X. otrzymuje stypendium, które jest zwolnione od PITu oraz od opłacania składek na ZUS,

2)    X. jest asystentem, w związku z czym musi opłacać składkę na ZUS i PIT,

3)    X. jest zatrudniony gdzie indziej, a w tym miejscu prowadzi zajęcia na umowę – zlecenie, zatem zapłaci tylko obniżony PIT,

4)    X. jest zatrudniony gdzie indziej, a w tym miejscu prowadzi zajęcia przenosząc prawa autorskie – zatem zapłaci jeszcze niższy PIT,

5)    X. ma firmę, z niewielkimi obrotami, od tej usługi zapłaci ryczałtowy, minimalny ZUS oraz PIT, odliczywszy sobie koszt dojazdu, telefonu, lokalu (mieszkania) etc.,

6)    X. ma firmę z dużymi obrotami, od tej usługi zapłaci ryczałtowy minimalny ZUS, podatek od wartości dodanej, po czym też odliczy sobie wszelkie koszty, odpisze VAT i zapłaci PIT.

Jak widać, istnieje szereg możliwości opodatkowania tej samej czynności, jaką wykonał X., czyli poprowadzenia zajęć. Raz – jako umowa o pracę, innym razem, jako działalność gospodarcza itd. System podatkowy już na wstępie zachęca do zastanawiania się nad optymalizacją obciążenia podatkowego. Niestety, to nie koniec komplikacji...

 

Cele polityki a rozwiązania podatkowe

 

W przypadku umów o pracę w praktyce nie występuje możliwość odliczenia kosztów uzyskania przychodu. Prowadzący działalność gospodarczą taką możliwość mają, pracownicy najemni – nie. Skoro dochód to różnica przychodów i kosztów jego uzyskania, a pracownicy kosztów wykazać nie mogą to... płacą oni podatek od przychodu!

Konsekwencje takiego podejścia są dość zaskakujące. Przykładowych dwóch pracowników z identycznymi przychodami (1000 zł) może mieć różne koszty (odpowiednio 500 i 600 złotych), ale będą oni identyczny podatek (190 złotych). Pracownik wydajniejszy, z niższymi kosztami, zarobi 500 złotych, drugi zaś 400. Jak widać podatek od przychodu płacą oni identyczny (19%), ale od dochodu... wyższy płaci pracownik mniej wydajny! (190/400 > 190/500). Wnioski z tej obserwacji są następujące:

1)    umowa o pracę jest opodatkowana dużo wyższą stawką podatku dochodowego niż stawka powszechnie znana,

2)    podatnicy bardziej efektywni płacą niższą stawkę podatku od dochodu,

3)    patrząc tylko na zarobki, nie wiadomo, jaką stawkę podatku od dochodu płacimy.

Rozwiązanie powyższe było wspólne dla wszystkich rządów w Polsce po 89 roku. Widocznie z zakamarków systemu podatkowego gdzieś umknęła zasada sprawiedliwości społecznej, o której ci politycy tak często wspominali...

 

Elektorat polityczny a preferencje podatkowe

 

Pamiętać należy, że w Polsce poszczególne grupy społeczne są w  różny sposób opodatkowane. Inna jest efektywna stawka płaconego przez nie podatku w stosunku do uzyskanego dochodu. Zjawisko to wynika z troski polityków o swój elektorat, zwiększającej szansę na powtórną reelekcję. Szczególnie aktywne jest tu lobby rolnicze, dzięki któremu aż 90% emerytur rolniczych jest finansowanych przez innych podatników. Dodatkowo grupa ta zwolniona jest z odprowadzania składki na ubezpieczenia zdrowotne (dotychczasowe Kasy Chorych). Większość rolników nie płaci również podatku dochodowego, tylko podatek rolny. Jego wysokość wynosi równowartość 2,5 q żyta z hektara przeliczeniowego. Ponieważ w Polsce wytwarza się przeciętnie 25 q żyta z hektara można powiedzieć, że dziesięcina pieniężna w Polsce została wprowadzona. Tym samym politycy III Tysiąclecia nawiązują do najchlubniejszych postulatów polskiego Oświecenia...

            Preferencje podatkowe dla niektórych grup społecznych ułatwiają politykom ich przyznanie samym sobie. Przykładem są tu regulacje dotyczące osób prowadzących działalność gospodarczą  Z jednej strony dla potrzeb ZUS mogą one wykazać zupełnie inny dochód niż dla potrzeb urzędów skarbowych, (nie mniejszy jednak od określonej kwota). Z drugiej strony jednak mogą składek na ubezpieczenia w ogóle nie płacić, o ile je odprowadzają np. od umów – zlecenia. To drugie zwolnienie dotyczy również... parlamentarzystów.

 

Podsumowanie

 

System podatkowy jest z definicji pochodną rozwiązań politycznych. Rozwiązania te cechuje immanentna skłonność do powiększania wpływów podatkowych, zmienności narzucanych rozwiązań, ich komplikowania i niespójności. Paradoksy można wymieniać w nieskończoność, niestety, odnoszą się one nie tylko do podatków, ale do prawa jako takiego. Celowo w niniejszej pracy pominięte zostały wątki teoretyczne, gdyż najlepsza nawet teoria na tym gruncie praktycznym ulega zdeformowaniu.

            Czy politycy potrafią znaleźć jakieś antidotum na choroby, które sami wywołują? Jedynym wyjściem zdaje się być tu zmiana Konstytucji i przyznanie wyłącznego prawa Radzie Ministrów do inicjatywy ustawodawczej w tej materii (tak jak w przypadku ustaw budżetowych), po wcześniejszej kodyfikacji materii podatkowej i objętościowym radykalnym zmniejszeniu. Taki krok wydaje się nieodzowny, lecz tylko politycy mogą się nań zdobyć.

Wyrzeczenia społeczeństwa mogą być dla niego lżejsze, jeżeli widać
w nich jakiś sens.

 

Powyżej przedstawiono wielkość wpływów (w mln złotych) z poszczególnych źródeł dochodów publicznych, ich udział w całości dochodów sektora publicznego, dodatkowo skumulowany począwszy od źródeł najbardziej wydajnych.




[1] E. Ruśkowski /red./, Finanse publiczne i prawo finansowe, KiK, Warszawa 2000, t. 2, s. 11

[2] art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku

[3] odpowiednio chodzi o nowelizacje i publikacje tekstów jednolitych

[4] A. Tarka , Ministerstwo Finansów uprzejmie dezinformuje, w: Gazeta Prawna nr 24(880) z dnia  04 lutego 2003, za: http://www.gazetaprawna.pl/index.html?numer=880

[5] opracowanie własne na podstawie www.sejm.gov.pl

[6] K. Zubelewicz, Polskie dochody publiczne w 2001 roku, w: Interes publiczny. Pismo Centrum im. Adama Smitha, czerwiec 2003, s. 10

Reddit icon
Technorati icon
Yahoo! icon
e-mail icon
Twitter icon
Facebook icon
StumbleUpon icon
Del.icio.us icon
Digg icon
LinkedIn icon
MySpace icon
Newsvine icon
Pinterest icon
poniedziałek, 2020-06-01

KOSZTY WYCHOWANIA DZIECI 2020

Materiał z konferencji KOSZTY WYCHOWANIA DZIECI 2020

do pobrania na miejscu lub z tiny.pl/79q15

film: https://youtu.be/GoZre5PAANU ...

czwartek, 2019-06-06

8 CZERWCA DZIEŃ WOLNOŚCI PODATKOWEJ 2019

8 CZERWCA DZIEŃ WOLNOŚCI PODATKOWEJ 2019

INFORMACJA PRASOWA CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, Warszawa, 6 czerwca 201 9

 

Centrum im. Adama Smitha oblicza Dzień wolności podatkowej w Polsce od 1994 roku. 

W 2019 roku ...

piątek, 2018-10-26

Informacja prasowa o stanie inicjatywy Centrum im. Adama Smitha w sprawie projektu ustawy dotyczącej podejmowania uchwał przez zgromadzenia wspólników przez Internet

W środę 10 października 2018 r. odbyło się spotkanie grupy roboczej złożonej z ekspertów Centrum im. Adama Smitha oraz przedstawicieli Kancelarii Prezydenta RP w sprawie projektu ustawy dotyczącego podejmowania uchwał przez zgromadzenia wspólników przez Internet.

Dyrektor Narodowej Rady Rozwoju, Samorządu i Inicjatyw Obywatelskich, Pan Paweł Janik wyraził podziękowanie...

niedziela, 2018-08-12

Mariusz Łuszczewski ekspertem ds. relacji indyjskich

Mariusz Łuszczewski decyzją zarządu Centrum jest nowym ekspertem ds. relacji indyjskich. Oficjalne wręczenie tytułu eksperta miało miejsce 8 sierpnia 2018 roku.

poniedziałek, 2020-06-01

KOSZTY WYCHOWANIA DZIECI 2020

Materiał z konferencji KOSZTY WYCHOWANIA DZIECI 2020

do pobrania na miejscu lub z tiny.pl/79q15

film: https://youtu.be/GoZre5PAANU ...

czwartek, 2019-06-06

8 CZERWCA DZIEŃ WOLNOŚCI PODATKOWEJ 2019

8 CZERWCA DZIEŃ WOLNOŚCI PODATKOWEJ 2019

INFORMACJA PRASOWA CENTRUM IM. ADAMA SMITHA, Warszawa, 6 czerwca 201 9

 

Centrum im. Adama Smitha oblicza Dzień wolności podatkowej w Polsce od 1994 roku. 

W 2019 roku ...